陈凯：完善养老保障体系 才能积极应对老龄化
文章来源：中国干部网    作者：    发布时间：2016-03-15 17:04    点击量：711    大 中 小

　　新浪财经联合北京大学经济学院，推出2016年两会报道特别策划：《两会专家谈》。北大经济学院院长孙祁祥等几十位学者发文探讨新常态下中国经济的转型之路，发声国企改革、互联网金融等改革议题。

　　陈凯

　　日前，“十三五”规划纲要草案被提请十二届全国人大四次会议审查，草案长达148页，是历次五年规划纲要草案中篇幅最长的。草案中明确提到要积极应对人口老龄化，健全养老服务体系。随着我国老龄化问题的加剧，明天我们如何养老、谁来解决养老难题，正在成为国人共同的关切的问题。养老问题关系着每一个人的美好明天，关系着每一个人的“中国梦”。

　　由于居民的预期寿命不断提升，一个完善的社会养老保障体系就变得尤为重要。而政府在这个体系中扮演着提供居民退休后基本养老保障的重要角色，其作用至关重要。国务院曾经在五年前的《社会保障“十二五”规划纲要》中强调了社会养老保险要起到“保基本”的作用。而我国大多数老百姓(41.640, -0.67, -1.58%)都下意识的认为退休后的养老收入应该主要来自政府提供的社会基本养老保险。这种意识造成了居民过度依赖社会基本养老保险。而在一些发达国家的社会养老保障体系中，社会基本养老保险的保障只占居民退休收入的很小一部分，大部分的退休收入来自于企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。其实，一个完善的社会养老保障体系应该是多层次的，需要除了政府以外的企业、个人和家庭等多层级的养老保障。世界银行很早就提出了“多支柱”养老保障体系的概念。由于我国尚未发展为一个成熟的经济体，相应地，社会保障体系也还不够健全，仍在不断改革和完善过程中。由于社会基本养老保险只能为居民在退休后提供基本的生活保障，居民的过度依赖将会造成整体待遇水平低下，并增加制度改革的阻力。因此，长期来看，这种主要依赖基本养老保险的保障体系是不可持续的，居民个人的养老收入绝对不能仅仅依靠社会基本养老保险。

　　尽管如此，政府在构建养老保障体系和养老服务体系中承担着不可推卸的重要责任。并且，政府的责任不仅仅是构建包括社会基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老险等多层次的社会养老保险体系来为居民提供足够的养老收入，而且还要构建一套完善健全得养老服务体系来为居民养老提供更好的设施和服务。从养老保险体系来看，我国现有的体系离一个“多层次”的养老体系还有着很大的距离，企业补充养老保险和个人商业养老保险这两个领域都只是刚刚起步，这就需要政府和相关部门在顶层设计上多做工作，加大对除社会基本养老保险之外的其他层次建设的推动。无论是推动企业补充养老保险，还是鼓励个人储蓄性养老保险，都不能仅仅靠提高居民的保险和养老意识来完成，而是需要政府推出相关的政策来扶持，才能实现我国“多层次”的养老保障体系并最终达到“可持续”的终极目标。

　　2016年年初时，曾经有消息称个人税收递延型养老保险试点方案有望在今年推出，而且其内容或大超市场预期。据称此次初期试点的城市不再仅限于上海等个别的特大型城市，而是在各省选一个城市加四个直辖市全面铺开。毋庸置疑，个人税收递延型养老保险政策的出台，将会改变我国养老保险业的市场格局，也有助于进一步完善我国的养老保障体系。在我国的社会养老保障的三支柱体系中，基本养老保险提供的是居民养老的基本保障，企业补充型养老保险(即企业年金和职业年金)是在基本养老保险的基础上为居民增加退休后的收入，使得居民在退休后仍然能够维持退休前较高的生活水平。而个人商业养老保险及储蓄相比前两者具有更多的自主性，可以为居民提供额外养老收入。由于老龄化问题的恶化，我国目前的基本养老保险已经出现了诸多问题。要解决这些问题，除了自身需要改革外，还需要第二和第三支柱的有力配合。虽然我国个人商业养老保险市场在现阶段的发展仍然不足，但其在我国社会养老保障体系中的重要性却是不可忽视的。个人商业养老保险大多是个人以自愿的方式进行购买，这给保险公司在产品设计上提供了而很大的空间。同时由于养老保险兼顾收益和保障功能，可以更好地满足投保人不同的风险承担能力，也让投保人自身的理财计划具有更多的选择权。而且从整个国家构建社会养老保障体系的角度来看，只有大力发展商业养老保险，才能让政府有更大的空间来调整第一支柱的基本养老保险，缓解因老龄化而造成的不可持续问题。

　　除了完善养老保障体系之外，这次“十三五”规划纲要草案还着重提到了要健全养老服务体系。从我国目前的养老服务体系来看，养老服务体系极不健全，养老福利严重不足，不仅每年国家投入社会福利事业占财政支出之比少得可怜，一些相关养老设施也严重缺乏。除了养老设施的硬件，我国的养老服务业的软件也严重不足。随着老龄人口的增加，将需要越来越多的护士和社工等相关服务人员。因此，在“十三五”期间需要支持更多的社会力量举办养老机构，在资本、场地、人员等方面，进一步降低社会力量举办养老机构的门槛。只有加大养老服务业的投入和发展，才能保证居民更体面更优雅地养老。要建立起一套健全的养老服务体系以下两点尤为重要：

　　第一，需要建立专门针对老年护理成本的筹资模式，以此来为高龄和失能老人提供经济来源。对于经济困难的高龄和失能老人，他们所面临的主要困难是温饱问题，这类人群在整体老年人口中的占比相对较少。对这类人群的补贴应当属于社会救助，通过财政补贴提供直接的经济救助。对于绝大多数的高龄和失能老人，他们具有一定的经济基础，可以依靠退休前的积蓄和养老金以及子女的赡养来解决基本的生活要求。他们所面临的主要问题是在部分或完全丧失自我照顾能力后所产生的巨大的长期护理成本。国际上常见的解决办法是靠推动长期护理保险制度来减轻家庭的长期照料负担。长期护理保险制度可以通过发挥保险的风险共担、资金共济的功能，为被保险人在购买长期护理服务时提供资金补偿。财政部楼继伟部长日期提到我国的长期护理保险已经提到了日程上，这是一个好的开始。我国现在已经有很多商业保险公司在提供一些不同形式长期护理保险，但市场较小，需要政府给予一定政策上的配合。

　　第二，要完善老年护理的服务体系。由于我国的 “4-2-1” 家庭结和家庭规模小型化，养老的功能在逐步减弱，单纯依靠家庭照料的居家养老模式愈发不可行。而且现有的社区和机构所提供的长期照料服务严重不足。我国目前各类养老福利机构的床位严重不足，而且很多机构的设施相对陈旧，服务也比较落后。因此，除了要解决老年照料成本的筹资问题，还应该进一步完善面对老人的服务体系。这方面可以发挥社区照料的优势，为一定地区内的老人建立生活共同体，从而满足老年人在精神文化和情感心理方面的需求。同时，可以分别利用公立和私立的养老机构为不同类型的老年人提供不同需求的专业化老年照料和临终关怀服务。

　　“十三五”规划纲要草案再次强调了养老保障体系和养老服务体系的重要性。如何建立更加健全的多层次养老保障体系，如何提供更加完善的养老服务设施，这给了我国政府在未来五年提出一个相当重要的课题。然而老龄化问题来势汹汹，我国的老龄化更是具有来得快，来得早的特点。只有完善社会养老保障体系，并加快养老服务体系的建设，才能更好更积极的应对我国的老龄化问题，才能让居民做到老有所养和老有所乐。

　　(作者系北京大学经济学院副教授、博士)